Статья 28. Порядок отзыва депутата представительного органа местного самоуправления
1. Основаниями для отзыва депутата являются:
— факт систематического невыполнения им депутатских обязанностей;
— установленное в судебном порядке нарушение депутатом представительного органа муниципального района Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, настоящего Устава.
Под невыполнением депутатских обязанностей как основанием отзыва депутата понимается систематическое (пять и более раз), без уважительных причин и умышленное уклонение депутата от осуществления своих обязанностей, предусмотренных законодательством, в том числе неучастие в заседаниях представительного органа муниципального района, комиссий, групп, отказ от выполнения или невыполнение их поручений.
Факт систематического, без уважительных причин или умышленного уклонения депутата от осуществления своих обязанностей устанавливается решением суда.
2. Право инициативы проведения голосования по отзыву депутата представительного органа, а также сбора подписей под требованием о проведении такого голосования принадлежит гражданам Российской Федерации, обладающим избирательным правом и место жительства которых расположено на территории соответствующего избирательного округа.
3. Голосование по отзыву депутата представительного органа муниципального района проводится по инициативе населения муниципального района в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта для проведения местного референдума.
4. Представительный орган местного самоуправления в тридцатидневный срок со дня поступления от избирательной комиссии муниципального образования итогового протокола и решения комиссии о соответствии порядка выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву депутата принимает решение о назначении голосования по отзыву депутата, определяет дату проведения голосования.
5. Дата голосования назначается не ранее, чем за 80 и не позднее, чем за 100 дней со дня принятия решения о назначении голосования.
6. Право отзыва депутата представительного органа муниципального района не может быть использовано в течение первых 12 месяцев со дня избрания и в течение последних 6 месяцев срока его полномочий.
7. Депутат, в отношении которого осуществляется процедура отзыва, в обязательном порядке предварительно извещается о времени и месте проведения собрания инициативной группой избирателей, комиссии местного референдума по рассмотрению предложения о назначении голосования об отзыве, ином мероприятии, связанном с процедурой отзыва.
8. Депутат, в отношении которого осуществляется процедура отзыва вправе давать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.
9. Депутат представительного органа считается отозванным, если за отзыв проголосовало более 50% избирателей, зарегистрированных в избирательном округе.
10. Итоги голосования по отзыву депутата представительного органа муниципального района подлежат официальному опубликованию в районной газете "Заря".
| > Статус депутата представительного органа муниципального района |
| Содержание Устав муниципального образования "Верещагинский район" Пермской области (утв. решением Земского Собрания района. |
Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н. Александр Гаганов
Несет ли депутат ответственность перед своими избирателями? Перед выборами кандидаты в депутаты обещают народу одно, а стоит им оказаться в парламенте, так они делают совершенно другое и забывают о своих предвыборных программах. Как могут противостоять этому простые избиратели?
В науке конституционного права есть такое понятие – «императивный мандат», который на практике означает обязательность для депутата поручений, данных ему избирателями, и, как правило, подкрепляется возможностью отзыва депутата (прекращения его полномочий по волеизъявлению избирателей). В таком случае отзыв депутата его избирателями является одной из форм ответственности депутата перед народом. Отзыв депутата надо отличать от досрочного прекращения депутатских полномочий самим парламентом.
Отзыв депутатов представительных органов всех уровней существовал в России с 1917 по 1993 годы. В 1918 году право отзыва депутатов было закреплено на конституционном уровне. С 1959 по 1991 годы в СССР и РСФСР принимались специальные законы об отзыве депутатов.
За рубежом отзыв депутата предусмотрен, как правило, в социалистических странах: Китае, Кубе, Вьетнаме. В Японии могут быть отозваны члены советов префектур (органов местного самоуправления). В США право отзыва существует в отношении законодательных собраний некоторых штатов. В Швейцарии в ряде кантонов избиратели вправе отозвать одновременно всех депутатов кантонального парламента, то есть досрочно прекратить полномочия парламента субъекта федерации.
В России на федеральном уровне нет отзыва депутата, хотя в 2002 – 2003 годах в Государственной Думе рассматривался проект закона об отзыве депутата Государственной Думы, но он не был принят.
Можно отозвать только должностных лиц местного уровня, однако это не только депутаты, но и члены выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления. Об этом говорит Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон также уточняет, что отзыв депутата возможен только в случае избрания депутатов непосредственно избирателями по одномандатным округам и не применяется при избрании в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями. Детализацию правового регулирования отзыва местных депутатов закон поручает самим местным правотворцам. Но основные правила содержатся в Федеральном законе. Основных правил тут два: основанием для отзыва депутата могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке, а процедура отзыва должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. За отзыв должно проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
С 90-х годов предпринимаются попытки ввести отзыв депутата регионального уровня – областных дум и законодательных собраний субъектов Федерации. Так, в 1995 году был принят Закон Московской области о порядке отзыва депутата Московской областной Думы. Закон предусматривал следующее: основанием для отзыва могло стать как невыполнение депутатских обязанностей, предусмотренных законом, нарушение Конституции РФ и законодательства РФ, так и совершение действий, порочащих звание депутата. После инициирования отзыва проводится голосование. За отзыв депутата должны были проголосовать более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что это составляет не менее 25 процентов от общего числа избирателей, имеющих право участвовать в голосовании (внесенных в списки для голосования). При этом число проголосовавших за отзыв должно быть не меньше числа избирателей, проголосовавших за избрание депутата.
Вскоре после принятия закона появилась первая «жертва» — депутат Московской областной Думы, которого отозвали. Депутат обратилась в суд с заявлением о признании недействующим указанного закона Московской области, однако первая инстанция ей отказала. Дело рассматривалось в Верховном Суде РФ. Верховный Суд РФ обнаружил неопределенность в вопросе о соответствии Закона Московской области Конституции РФ и обратился с запросом в Конституционный Суд РФ.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 № 21-П Закон Московской области об отзыве депутата областной Думы был признан соответствующим Конституции РФ с точки зрения разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Суд счел, что отсутствие на федеральном уровне аналогичного института не препятствует субъекту Федерации учредить институт отзыва самостоятельно. Однако Конституционный Суд РФ указал на то, что основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п., а сама процедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного депутата, его гражданских прав и свобод должна осуществляться в судебном порядке.
Руководствуясь указанным Постановлением Конституционного Суда РФ, а точнее, высказанной в нем правовой позицией Суда, Верховный Суд РФ вынес определение, в котором признал ряд положений Закона Московской области недействующими. Так, Верховный Суд РФ признал недействующими нормы об отзыве, которые не содержали ссылок на виновность, систематичность, грубость нарушения депутатом должностных обязанностей и не указывали конкретных оснований для отзыва. Кроме того, Суд указал на недействительность нормы, которая исключала судебное обжалование действий, связанных с процедурой отзыва.
Следует обратить внимание на то, что Закон Московской области и судебные решения по отзыву депутата парламента субъекта Федерации имели место до принятия Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, установившего общие принципы организации законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. И среди этих общих принципов не был предусмотрен отзыв депутата.
Тем не менее, ни судебная практика, ни принятый Федеральный закон № 184-ФЗ не остановили региональных парламентариев, и они продолжали попытки введения института отзыва депутата (Алтайский край, Оренбургская область, Брянская область, Сахалинская область и другие).
Так, в 2012 году предметом судебного обжалования стало признание утратившим силу Закона Сахалинской области «Об отзыве депутата Сахалинской областной Думы». Гражданин-заявитель решил, что лишение его возможности отозвать депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации нарушает закрепленное Конституцией Российской Федерации его право как представителя народа Российской Федерации осуществлять свою власть непосредственно либо через представителя. Однако Сахалинская областная Дума и Верховный Суд РФ не согласились с гражданином. Суд мотивировал свое решение тем, что институт отзыва депутата не упомянут ни в Конституции РФ, ни в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ, и последний содержит исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий депутата, не упоминая в нем отзыв депутата (определение Верховного Суда РФ от 20.06.2012 № 64-АПГ12-3).
Рассмотренное выше Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 № 21-П примечательно не столько мнением, высказанным Конституционным Судом РФ, сколько четырьмя особыми мнениями, высказанными судьями. Особый интерес представляют мнения судей Тамары Морщаковой и Марата Баглая. Т.Г. Морщакова считает умолчание в Конституции РФ об институте отзыва депутата принципиальным и противопоставляет современное российское конституционное регулирование советским нормам, закреплявшим подотчетность депутатов избирателям, что, по ее мнению, отражало недемократический характер выборов и политической системы в целом. Также она считает, что субъекты Федерации не вправе вводить институт отзыва депутата, как как он противоречит основам конституционного строя. М.В. Баглай также полагает, что «при всем кажущемся демократизме право отзыва депутата в своем конкретном содержании не согласуется с ролью и назначением представительной системы в демократическом государстве, каковым Конституция провозгласила Российскую Федерацию». Он считает, что этот институт характерен преимущественно для тоталитарных государств прошлого и настоящего. Одной из важных проблем Марат Викторович называет то, что фактически избирают депутата одни избиратели, а отзывают другие, что нарушает избирательные права граждан.
При всей противоречивости института отзыва депутата (императивного мандата, связанности народного представителя наказами избирателей) в нем есть рациональное зерно, есть своя логика и есть учет интересов избирателей. Очевидно, что российская власть (как законодательная, так и судебная) аргументирует неправомерность закрепления отзыва депутата на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. И это объяснимо: власть проводит политику укрепления режима своей несменяемости (о некоторых свидетельствах этой политики мы уже писали. Почему институт отзыва депутата мало используется в зарубежной практике? Возможно, по тем же причинам, что в России, а также потому, что процедура отзыва (и последующих довыборов) затратна для государства.
Отзыв депутатов требует выстраивания системы контроля соответствия предвыборных обещаний (наказов избирателей) их реализации после избрания на должность. И эта проблема шире, чем вопрос о депутатских наказах: она касается также выборов главы государства.
В качестве альтернативы сегодняшнему российскому подходу можно предложить идеи авторов проекта Конституции России, разработанного Центром научной политической мысли и идеологии. Проект Конституции предусматривает наказы для выборных должностных лиц, их отчеты о своей деятельности перед избирателями и досрочный отзыв избранных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей (статья 226 проекта). По существу предлагается настоящая ответственность выборных должностных лиц перед избирателями, а не ее имитация.
В отличие от досрочного отзыва депутата парламента, который в подавляющем большинстве стран невозможен (применяется только в странах тоталитарного социализма), отзыв депутатов муниципального представительного органа (Совета) и главы муниципальной администрации (иного выборного должностного лица) применяется во многих странах, в том числе в России. Такая возможность предусмотрена федеральным законодательством, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. Федеральный закон предусматривает в принципе возможность отзыва депутатов и выборных должностных лиц муниципального образования, основания и порядок отзыва регулируются законами субъектов РФ (Башкортостан, Владимирская область, Красноярский край, Хакасия и др.). В качестве оснований для отзыва названы: нарушение Конституции, законов, устава муниципального образования, невыполнение или ненадлежащее выполнение своих обязанностей, действия, несовместимые со статусом депутата или выборного должностного лица, игнорирование прав и законных интересов жителей соответствующей территории и др.
Отзыв производится практически в том же порядке, в каком производятся местные выборы. Вопрос об отзыве может возбудить любой избиратель. Проводится собрание, на котором создается инициативная группа численностью не менее 5 избирателей. Протокол собрания с требованием отзыва и список инициативной группы передаются для регистрации в окружную избирательную комиссию (того же округа, где проводились выборы). Затем инициативная группа приступает к сбору подписей в поддержку инициативы об отзыве депутата, выборного должностного лица. Если речь идет о депутате, сбор подписей осуществляется в том округе, где он был избран. При отзыве выборного должностного лица сбор подписей осуществляется на всей территории муниципального образования (оно составляло единый избирательный округ). Процент необходимых подписей установлен законами субъектов Федерации или уставами муниципальных образований. В разных субъектах РФ он составляет в среднем от 5 до 15% общего числа избирателей (соответственно округа или муниципального образования), есть и иные требования. Подписи необходимо собрать в течение определенного времени (обычно 30 дней), ибо состояние неопределенности не может продолжаться долго.
Инициативная группа, собрав подписи (если соберет), представляет подписные листы в избирательную комиссию, та уведомляет депутата или выборное должностное лицо об этом и направляет в представительный орган муниципального образования требование о проведении голосования об отзыве. Если последний считает, что все требования закона соблюдены, он назначает в определенный срок (через 15— 30 дней) дату голосования об отзыве. Депутат или выборное должностное лицо считаются отозванными, если за отзыв проголосует более половины избирателей, участвовавших в голосовании (при соблюдении требований о планке явки избирателей).
Местный референдум
Условия для проведения местного референдума.Местный референдум — это голосование граждан, постоянно проживающих в том муниципальном образовании, где он проводится, по вопросам местного значения, отнесенным к компетенции местного самоуправления. Местные референдумы проводятся во многих странах, в том числе тех, где общегосударственные референдумы никогда не проводились (в Австрии, Канаде, США и др.).
Организация и проведение референдумов в России (в том числе местных) регулируются различными нормативными правовыми актами. Основные положения содержатся в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме (он неоднократно принимался в новой редакции), в законе об общих принципах организации местного самоуправления. Детально порядок проведения местных референдумов регулируется законами субъектов Федерации о местных референдумах и уставами муниципальных образований.
На местный референдум обычно выносятся вопросы о принятии устава муниципального образования, об организации местного самоуправления в данном муниципальном образовании, ею органах, об изменении границ муниципальных образований (например, передача населенного пункта из одного муниципального образования в другой, соседний), о программах развития муниципального образования, о возможности строительства объектов, опасных для окружающей среды, о приобретении в собственность крупных объектов или их продаже и др. Некоторые вопросы не могут выноситься на референдум: о досрочном прекращении, продлении и приостановлении срока полномочий органов местного самоуправления и проведении их досрочных выборов; о персональном составе органов местного самоуправления; об избрании, назначении, освобождении от должности депутатов и должностных лиц; о принятии изменений местного бюджета, финансовых обязательств муниципального образования, о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению безопасности и здоровья местного населения. В некоторых субъектах РФ запрещено выносить на референдум также вопросы о приобретении или уступке собственности. Вопросы последнего рода решаются либо на выборах (избрание депутатов, должностных лиц), либо представительным органом (бюджет), либо главой администрации (распоряжение незначительными объектами собственности).
Местный референдум может быть решающим и консультативным. Результаты голосования на решающем референдуме обязательны для органов местного самоуправления, его жителей и т.д. и оформляются обычно постановлением представительного органа, реже — главой администрации муниципального образования. Итоги консультативного референдума (Ивановская, Иркутская область и др.) не имеют обязательного характера. Это выявление воли населения по тем или иным вопросам, что учитывается (а может не учитываться) органами местного самоуправления и его должностными лицами при принятии правовых актов и совершении определенных действий.
Порядок проведения местного референдума.Проведение местного референдума подчинено определенным правилам, которые в основном совпадают с порядком, предусмотренным для выборов, действуют принципы всеобщего права на участие в референдуме на равных основаниях, прямого и тайного голосования. Участвуют в референдуме лица, имеющие активное избирательное право (достигшие 18 лет, дееспособные, не содержащиеся в местах-лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда). Однако в отличие от местных выборов в местном референдуме могут участвовать только граждане (постоянно проживающие в общине и уплачивающие налоги иностранцы этого права не имеют). Участие в референдуме осуществляется на добровольной основе, волеизъявление — свободно (воздействие на избирателя в виде угроз, насилия, шантажа, подкупа и др. недопустимо).
Решение о проведении местного референдума принимается только местным представительным органом по собственной инициативе или по инициативе населения. Другие органы и должностные лица такое решение принимать не вправе. Если инициатива исходит от представительного органа, то требование референдума должно исходить от значительного числа депутатов (обычно в уставах муниципальных образований фигурирует 1/з, 1/2 всего состава представитедьного органа). Если такая инициатива проявлена, представительный орган должен принять решение о проведении референдума или об отклонении требования. Такое решение в некоторых муниципальных образованиях, согласно их уставам, принимается квалифицированным большинством голосов (2/з, 3/5 и т.д.), в других — простым большинством (50% + 1 голос от присутствующих), в третьих — абсолютным большинством (50% + 1 голос от списочного состава местного представительного органа).
Если инициатива о проведении референдума исходит от населения, то его инициаторы создают сначала инициативную группу в количестве, предусмотренном уставом муниципального образования (обычно не менее 10 избирателей). Инициативная группа формируется на собрании граждан (по месту жительства, на предприятии, в учреждении и т.д.) и оформляется протоколом собрания. Она формулирует вопрос (вопросы) референдума. Протокол собрания об инициативе референдума и создании инициативной группы вместе с ходатайством о проведении местного референдума, списком членов инициативной группы (включая паспортные данные), перечнем лиц (лица), уполномоченных действовать от имени инициативной группы, представляется в постоянную избирательную комиссию муниципального образования (если ее не существует — в представительный орган муниципального образования, который должен создать комиссию по проведению местного референдума). Если избирательная комиссия существует, она становится комиссией по проведению референдума.
Представительный орган после получения материалов непосредственно от инициативной группы или от избирательной комиссии проверяет их соответствие законодательству (в течение не более 20 дней с момента передачи) и при положительном решении регистрирует инициативную группу (заметим, что это делает не комиссия по проведению референдума, а представительный орган). Он выдает ей свидетельство о регистрации. Отказ в регистрации возможен только в случае нарушения Конституции РФ, основного закона субъекта РФ, устава муниципального образования, иных законов либо неправильного оформления документов. По иным основаниям (в том числе по мотивам нецелесообразности проведения референдума) отказ не допускается.
С момента получения свидетельства о регистрации инициативная группа может собирать подписи в поддержку референдума. Число таких подписей установлено законами субъектов Федерации о проведении референдума (5% от общего числа зарегистрированных избирателей в Московской области, 1% — в Кировской области, 2% — в г. Саранске, согласно его уставу). Максимальное число требуемых подписей, согласно федеральному законодательству, не может превышать 5% от общего числа избирателей. Срок сбора подписей — не менее 20 дней, но законы субъектов Федерации и уставы муниципальных образований устанавливают, как правило, более длительный срок (закон Кировской области — 2 месяца, г. Саранска — 25 дней).
Подписные листы передаются в представительный орган местного самоуправления, который и принимает решение о референдуме и назначает дату. Отказать он может, только если в документах или в ходе сбора подписей нарушен закон, а при назначении даты должен руководствоваться временны м условием: референдум проводится не ранее 2 и не позднее 4 месяцев после принятия решения о его Проведении. Референдум назначается только на календарный (не праздничный) выходной день. После назначения даты и до дня голосования проводится подготовка к референдуму (комиссия по референдуму проверяет списки избирателей, готовит бюллетени и т.д.), проводится агитация среди граждан за положительный или отрицательный ответ.
Голосование осуществляется бюллетенями на участках референдума (те же избирательные участки). Граждане отмечают один из возможных вариантов ответа. Участковые комиссии по референдуму подсчитывают голоса и представляют протоколы в муниципальную комиссию. Та суммирует результаты, отраженные в протоколах, и принимает решение. Она может признать Предложение или местный правовой нормативный акт, вынесенный на референдум, принятым, если за него проголосовали более половины граждан, принявших участие в референдуме. Она признает предложение (акт) непринятым, если за него подано менее половины голосов участников референдума. Комиссия признает референдум несостоявшимся, если в нем участвовало менее половины граждан, внесенных в списки участников референдума. Комиссия признает результаты референдума недействительными: а) если допущенные при его подготовке и проведении нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления участников референдума; б) если результаты референдума признаны недействительными не менее чем на V4 участков референдума; в) по решению суда.
Результаты местного референдума.Решение, принятое на референдуме (если он решающий, а не консультативный), имеет обязательную силу для всех органов, организаций, должностных лиц, жителей данного муниципального образования. Оно не нуждается в утверждении какими-либо государственными или муниципальными органами, их должностными лицами. Однако, если на референдуме принимается решение только принципиального характера (например, об изменении названия муниципального образования, о создании в нем взамен схода представительного органа), то тогда для реализации такого решения потребуется издание дополнительного муниципального правового акта (актов). Органы местного самоуправления в течение 15 дней после референдума обязаны установить срок подготовки такого акта (актов). Если референдум консультативный, то издание таких актов часто тоже является необходимым, хотя воля граждан может учитываться и в других актах, во всей деятельности муниципальных органов и должностных лиц.
Решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено только новым референдумом (но не иным актом местного самоуправления или государственного органа) по этому вопросу, проводимом не ранее чем через 2 года. Оно может быть признано недейст-, вительным также решением суда. Суд может отменить решение референдума по следующим основаниям: нарушение порядка проведения референдума, в результате чего становится невозможным определить достоверные результаты волеизъявления граждан; несоответствие устава муниципального образования, иных актов, на основе которых проводился референдум, Конституции РФ, основному закону субъекта РФ, законодательству РФ и субъекта РФ, в результате чего также невозможно достоверно определить результаты волеизъявления граждан; противоречие решения, принятого на местном референдуме, Конституции и законам РФ и субъекта РФ.