Вертикальные административно правовые отношения примеры

Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически властные веления одной стороны, обязательные для другой. Конечно, такого рода правоотношения не столь распространены в сфере государственного управления, как вертикальные. И это понятно, ибо они как бы выпадают из общего русла административно-правового регулирования. Тем не менее, возможность их возникновения существует. Сам факт признания равенства сторон в административно-правовых отношениях,казалось бы, находится в прямом противоречии как с сущностью административно- правового регулирования, так и с принципиальными особенностями административно- правовых отношений. Поэтому сама возможность их возникновения в сфере государственного управления нередко была под сомнением. Однако при условии правильного понимания сути управленческой горизонтальности противоречия и сомнения могут быть сняты. Для этого необходимо учитывать следующие определяющие обстоятельства. [1, C. 60]

Во-первых, действительное, а не формальное юридическое равенство участников административно-правовых отношений, т.е. качество, традиционно связываемое с гражданско-правовыми отношениями, вполне реально при наличии одинакового правового уровня сторон и, соответственно, отсутствии выраженной в любом форме их

Во-вторых, обязательное одновременное наличие в конкретных управленческих связях этих двух признаков, ибо отсутствие соподчиненности не всегда тождественно юридическому равенству сторон.

В-третьих, столь же обязательно отсутствие юридически властного волеизъявления одной стороны, адресованного другой.

Вычленить горизонтальные отношения из общей массы управленческих связей довольно сложно, так как они, не являясь типичными для сферы государственного управления, выражаются не столь отчетливо, как вертикальные. Тем не менее, управленческая практика дает определенные основания для отнесения к их числу следующих административно-правовых отношений:

а) отношения, предшествующие непосредственному управляющему воздействию. Они служат предпосылкой вертикальных отношений, т.е. предназначены для создания условий, необходимых для принятия одностороннего юридически властного решения. Это — связи, возникающие между находящимися на одинаковом правовом уровне исполнительными органами (должностными лицами), в которые они вступают по поводу, например, подготовки и принятия совместных нормативных актов управления (например, между двумя министерствами); отношения по согласованию совместных управленческих действий; отношения в связи с проведением совместных заседаний (например, коллегий двух министерств); отношения по формированию межведомственных консультативных, совещательных или координационных советов; отношения между органами исполнительной власти и, например, профсоюзными органами по поводу удовлетворения законных интересов последних (на предмет заключения или изменения тарифных соглашений) и т.п.;

б) отношения, возникающие после осуществления непосредственного управляющего воздействия с целью создания условий для эффективной реализации принятого в одностороннем порядке юридически властного решения. Это, например, отношения, в ходе и результате которых вырабатываются совместные меры по исполнению нормативных актов (формирование межведомственных комиссий, проведение совместных ревизий и т.п.). Эти две названные группы отношений относятся к числу административно-процедурных;

в) отношения административно-процессуального характера, в которых стороны занимают равноправное положение (например, в рамках производства по жалобам граждан, по делам об административных правонарушениях). Содержанием этих отношений является рассмотрение административно-правовых споров;

г) отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений (например, предварительное соглашение о приеме на ту или иную должность и т.п.). Соглашения возможны и между субъектами исполнительной власти.

Характеристика горизонтальных административно-правовых отношений предполагает учет ряда обстоятельств. В частности, любые совместные действия однопорядковых и равноправных сторон (отношения типа «субъект — субъект»), равно как и процессуальное равноправие, перерастают в вертикальные отношения. Моментом такого перерастания служит, например, принятие совместного юридически властного акта (совместного приказа) либо принятие полномочным исполнительным органом (должностным лицом) одностороннего юридически обязательного решения по жалобе гражданина или по делу об административном правонарушении. Отсюда — временное проявление горизонтальности таких правоотношений, а также их вспомогательный характер по отношению к основным вариантам административно-правовых отношений.

Заключение

Для административно-правовых отношений характерными являются следующие особенности: одной из сторон данных отношений всегда является соответствующий орган исполнительной власти или его должностное лицо, наделенное управленческими полномочиями. Административно-правовые отношения являются властеотношениями, органы исполнительной власти, являющиеся непременным субъектом административно-правовых отношений, и их должностные лица обладают правом издания нормативных актов, действуя по поручению государства. Административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон, но согласие второй стороны не являются обязательными. Споры, возникающие между участниками административно-правовых отношений, разрешаются в большинстве случаев в административном (внесудебном) порядке — путем непосредственно юридически властного и одностороннего распоряжения уполномоченного на то органа исполнительной власти. В случае нарушения одной из сторон нормативных требований, она несет ответственность перед государством и в лице его органов.

В административно-правовых отношениях, как основном элементе механизма правового регулирования, индивидуализируются положения той или иной нормы административного права, определяются характер, права, обязанности, функции, задачи и ответственность участников отношений. Эти отношения воздействуют на управленческие процессы через волю и сознание их участников, как конечный результат согласованности управляющего, стимулирующего и преобразовывающего действия. Подводя итог вышесказанному можно получить обобщенную характеристику предмета административного права, т.е. тех общественных отношений, которые урегулированы нормами административного права. Это такие управленческие отношения как:

а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

б) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;

в) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления;

г) отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере «внутренней» жизни общественных объединений и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешне властных функций и полномочий.

Таким образом мы выяснили, что административно — правовые отношения — это регулируемые и гарантируемые нормами административного права управленческие общественные отношения сторон (их права, обязанности, методы, формы, предписания, дозволения, запреты, ответственность и т.п.), складывающиеся в сфере исполнительной власти, государственного управления и отношения управленческого характера, возникающие при осуществлении функции управления в связи с осуществлением последними функций государственного управления.

Список литературы

1. Административное право. Лапина М.А. М.: МИЭМП, 2010. — 314 стр.;

2. Административное право. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. 3-е изд., пересмотр. и доп. — М.: Норма, 2008. — 816с. ;

3. Административное право, 2007г. Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов;

4. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. — М.: Юристъ, 2002. — 697 с.;

5. Административное право России. Учебник. / под ред. Д.Н. Бахрах. — М.: НОРМА, 2003.

6. Административное право. /под ред. Б.Н.Габричидзе, А.Г.Чернявский. — М.: Проспект, 2003.

7. Административное Право. Учебник для вузов./ под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л.Попова. — М.:ЮРИСТЪ, 2003.

8. Административное право России с учетом КоАП. Конспект лекций. -М.: НОРМА, 2003.

9. Кикот В.Я. Административное право. — М: Юнити-Дана, 2003

Материал к семинару по Административному праву Российской Федерации

3.Виды административно-правовых отношений.

Учитывая многообразие сферы государственного управления, можно сделать бесспорный вывод о том, что и административно-правовые отношения, складывающиеся в ее пределах, различны по своему характеру, содержанию и направленности. Отсюда — возможность их видовой классификации по определенным критериям, выработанным наукой административного права.

1. Основные и неосновные административно-правовые отношения.
Несмотря на известную условность данного критерия, имеется достаточно оснований для того, чтобы из общей массы самых разнообразных административно-правовых отношений выделить:
а) административно-правовые отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект — объект»), в которой наиболее отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Имеются в виду собственно властеотношения, складывающиеся между обязательными элементами любой социальной системы, трактуемой в управленческом смысле.
Эта группа административно-правовых отношений вполне закономерно может характеризоваться в качестве основной, так как в данном случае правоотношения в максимальной степени причастны к упорядочивающему воздействию на социальные связи, т.е. к основному функциональному назначению управления. Они отчетливо выражают присущую управлению авторитарность, т.е. приоритет воли субъекта управления. Это прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма реализации исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе административно-управленческими работниками, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности, и т.п.
б) административно-правовые отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением. Иначе говоря, они выходят за рамки взаимодействия субъекта и объекта.
Суть такого рода правоотношений в том, что они представляют собой связи между несоподчиненными сторонами управленческого процесса. Отсюда — отсутствие свойственной управлению властности, так как участники правоотношения равноправны («субъект — субъект»). Так, два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов. Такого рода управленческие связи необходимы прежде всего для создания нормальных условий реализации исполнительной власти, в частности для подготовки к последующему управляющему воздействию (например, на основе совместно принятого правового акта). Фактически они служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений.
Очевидно, что административно-правовые отношения первого вида занимают главное место в механизме реализации исполнительной власти, о чем свидетельствуют и иные варианты квалификации этих правоотношений.
2. Внешние и внутриорганизационные административно-правовые отношения.
В соответствии с данной классификацией правоотношения подразделяются на:
а) возникающие в рамках внутренней деятельности органов управления (решение структурных и кадровых вопросов, распределение обязанностей работников управленческого аппарата, определение их ответственности и т.п.);
б) возникающие в рамках внешней сферы управления, т.е. непосредственно в процессе реализации функций управления применительно к управляемым объектам.
В данном случае следует исходить не из противопоставления этих видов административных правоотношений, не из подхода к их внешнему варианту (п.«б») как к определяющему, хотя для этого имеются достаточные основания, а как к двум основным проявлениям единого по своей значимости и управленческой сути механизма, обеспечивающего целевое управляющее воздействие. Действительно, может ли реально осуществить управляющее воздействие на различного рода объекты экономической и социальной жизни соответствующий исполнительный орган, если он не «самоорганизован»? Очевидно, что от его «внутреннего» состояния (организованность, упорядоченность) полностью зависят и его возможности действовать вовне, т.е. за рамками собственного аппарата. Значит, в рамках как «внутренних», так и «внешних» правоотношений исполнительная власть реально реализуется.
3. Субординационные и координационные административно-правовые отношения.
Для первых характерна авторитарность (властность) юридически волеизъявлений субъекта управления. Они как раз являются собственно административными. Что касается вторых, то ими обозначают, как правило, такие управленческие связи, в которых авторитарность отсутствует (например, отношения между несоподчиненными исполнительными органами).
Относительно субординационности административно-правовьгх отношений сомнений практически не возникает. Что же касается координации, то все зависит от того, насколько вообще верна ее трактовка. А последняя не признает однозначности. С одной стороны, действительно, в ряде случаев координация (т.е. согласование) не только не связана с соподчиненностью, но и лишена юридически-властного характера. Например, в отношениях между исполнительными органами и общественными объединениями координация выражается в обеспечении делового сотрудничества, т.е. взаимодействия, не сопровождаемого юридическими атрибутами.
Картина резко меняется в тех случаях, а они наиболее типичны, когда координация фактически является одним из проявлений государственно-управленческой деятельности, т.е. совпадает с ее юридически-властными проявлениями. Так, Правительство РФ координирует деятельность администрации краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, направляет (т.е. координирует) работу республиканских правительств. Координационные полномочия подобного рода реализуются в форме правительственных актов, т.е. его юридически-властных волеизъявлений.
Указом Президента РФ «О структуре, федеральных органов исполнительной власти» от 30 апреля 1998 г.1 установлено, что координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти осуществляют Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры.
Все это свидетельствует о том, что и координация, как непременный атрибут механизма реализации исполнительной власти, имеет юридически-властный характер, причем как во взаимоотношениях между соподчиненными (Правительство и министерство), так и между несоподчиненными исполнительными органами (министерство и государственный комитет). Значит, по своей сути координация также может быть субординационной.
4. Вертикальные и горизонтальные административно-правовые отношения.
Подобная классификация административно-правовых отношений представляет значительный интерес, так как в ее основе лежит юридический характер взаимодействия их участников, т.е. главное в их деятельности. Именно в силу этого она по своей сути впитывает наиболее отчетливо выраженные черты всех предыдущих вариантов классификации, выражая их наиболее четко и последовательно.
а) Вертикальные административно-правовые отношения непосредственно характеризуют суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления, а также внешней направленности механизма реализации исполнительной власти. Они всегда возникают между соподчиненными сторонами, т.е. исключают равенство сторон. Властной стороной в них всегда выступает соответствующий исполнительный орган (должностное лицо); второй стороной при этом может быть также исполнительный орган (должностное лицо), но объем юридически-властных полномочий, предоставленных ему, меньше, чем у первой (например, Правительство и министерство), либо вторая сторона их вообще не имеет (например, гражданин). В подобной ситуации и создается возможность реализации одной стороной отношения непосредственного управляющего воздействия на другую, которая далеко не во всех случаях ей организационно подчинена.
Вертикальные административно-правовые отношения неоднозначны.
Но в них всегда проявляется общая черта — осуществление в их рамках прямого управляющего воздействия и соответствующий этому приоритет юридически выраженной воли одной стороны, т.е. субъекта управления.
Управленческая вертикаль проявляет себя в административно-правовых отношения по-разному. Соответственно различны по своим внешним признакам и вертикальные отношения, хотя безапелляционность тезиса о юридическом неравенстве сторон сохраняет свою силу во всех случаях. И это логично, ибо невозможно одной стороне отношения выступать в роли управляющего субъекта, не обладая при этом достаточным объемом юридически-властных полномочий.
Как следствие этого, в вертикальных административно-правовых отношениях всегда в той или иной форме проявляется подчинение одной стороны другой. Формула «власть — подчинение» наиболее характерна именно для такого вида правоотношений.
Само «подчинение» управляемой стороны отношения «управляющей» может выражаться неодинаково. Так, в буквальном смысле о нем можно говорить как об организационной подчиненности (связи между вышестоящими и нижестоящими исполнительными органами, между ними и подведомственными им предприятиями и т.п.). Но и отсутствие такой подчиненности (соподчиненности) не отрицает возможности возникновения между сторонами отношений вертикального характера. Как уже отмечалось, в порядке межотраслевого управления осуществляется властная координация работы организационно не соподчиненных органов. Налицо, следовательно, координационная подчиненность. Аналогичная картина наблюдается и во взаимоотношениях между органами административного надзора (милиция, федеральные надзоры) и организационно не подчиненными объектами. Здесь отчетливо проявляется поднадзорность (подконтрольность) как одно из проявлений фактической подчиненности, ибо веления надзорных органов юридически обязательны.
Следует учитывать также и то, что граждане или общественные объединения, естественно, организационно не подчиненные исполнительным органам, фактически обязаны выполнять требования, выражаемые в соответствующих юридически-властных волеизъявлениях последних.
Таким образом, все вертикальные административно-правовые отношения в различном объеме выражают юридическую зависимость одной стороны от другой. Это — логическое и фактическое следствие закрепленного административно-правовыми нормами неравноправного положения управляющих и управляемых.
б) Горизонтальные административно-правовые отношения. В качестве таковых признаются отношения, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически-властные веления одной стороны, обязательные для другой.
Возможны ли такого рода отношения в сфере государственного управления, не выпадают ли они из общего русла административно-правового регулирования? Несмотря на, казалось бы, прямое противоречие сущности такого регулирования его методам, а также принципиальным особенностям административно-правовых отношений, в некоторых случаях стороны подобных управленческих связей могут быть равноправными. Но для признания подобного факта необходимо учитывать ряд определяющих обстоятельств.
Прежде всего, налицо должно быть действительное, а не формальное юридическое равенство участников административно-правовых отношений (подобно гражданско-правовым отношениям), а также отсутствие выраженной в любой форме их соподчиненности. Все это — условия одинакового правового уровня.
Разумеется, вычленить горизонтальные отношения из общей массы административно-правовых отношений довольно сложно. Да и выражаются они не столь отчетливо, как вертикальные. Тем не менее такая возможность имеется.
Например, в работе исполнительных органов складываются отношения между различными государственными служащими одинакового должностного уровня, причем развиваются они без «команд», т.е. без обязательных для других работников указаний (например, отношения между исполнителями одного ранга). Конечно, они не всегда в достаточной мере юридизированы, но их прямая связь с управленческой деятельностью данного органа несомненна. В частности, такие отношения возникают в интересах подготовки тех или иных материалов, справок, отчетов, проектов решений и т.п. Такого типа отношения складываются также между несоподчиненными исполнительными органами по поводу, например, подготовки совместных нормативных актов, по согласованию совместных управленческих мероприятий, по формированию межведомственных консультативных, совещательных и иных советов. Это — и отношения исполнительных органов с общественными объединениями на предмет, например, заключения или изменения тарифных соглашений с профсоюзами и т.п.
Для отношений подобного рода характерно то, что они возникают на стадии, предшествующей непосредственному управляющему воздействию, а потому служат предпосылкой вертикальных отношений, так как создают условия, необходимые для принятия одностороннего юридически-властного решения.
Другая группа подобных отношений возникает после осуществления непосредственного управляющего воздействия. Их цель — создание условий, необходимых для эффективной реализации принятого в одностороннем порядке юридически-властного решения. Это отношения по формированию межведомственных комиссий, по проведению совместных ревизий, по выработке иных совместных мер по исполнению правовых актов. Две названные группы административно-правовых отношений относятся к числу административно-процедурных.
Горизонтальными по своему содержанию являются также административно-процессуальные отношения, возникающие по поводу административно-правовых споров. Например, это отношения в рамках производства по жалобам и заявлениям граждан, по делам об административных правонарушениях. Соответствующее законодательство обеспечивает процессуально равное положение сторон в таких отношениях.
Наконец, горизонтальными могут быть признаны отдельные отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений1.
Важным элементом характеристики горизонтальных административно-правовых отношений является то, что любые совместные действия однопорядковых и равноправных сторон (отношения типа «субъект — субъект»), равно как и процессуальное равноправие, перерастают в вертикальные отношения. Моментом такого перерастания служит, например, принятие совместного юридически-властного акта (совместного приказа) либо принятие полномочным исполнительным органом (должностным лицом) одностороннего юридически обязательного решения по жалобе гражданина или по делу об административном правонарушении. Отсюда — временное проявление горизонтальности таких правоотношений, а также их вспомогательный характер по отношению к основным вариантам административно-правовых отношений.

Список использованной литературы:

1. Административное право. В.Я.Кикот. –М: Юнити-Дана, 2003
2. Административное право. Под редакцией Ю.М.Козлова и Л.Л Попова. – М.: Юристъ, 1999
3. Административное право. Б.Н.Габричидзе, А.Г.Чернявский. – М.:Проспект, 2003

(84374 Прочтено. Последнее обновление 2005-12-03)

Конечно, регулируемые административно-правовыми нормами общественные отношения различны по своему характеру. Да и присущийим элемент юридической властности выражается по-разному. Причем, как это будет показано, даже равенство участни­ков этих отношений на определенных этапах их развития не ис­ключается.

Классификация административно-правовых отношений может проводиться по различным основаниям. Наиболее значимо при этом выяснение прежде всего характера управленческих связей.

С этих позиций можно выделить:

1. Отношения, непосредственно выражающие сущность испол­нительной власти. В рамках такого рода отношений соответст­вующий субъект исполнительной власти осуществляет непосред­ственное управляющее (упорядочивающее) воздействие на поведе­ние управляемых участников этих отношений. Естественно, что именно им принадлежит главенствующая роль в общей системе административно-правовых отношений. Это прежде всего отноше­ния между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управленческого ап­парата, между исполнительными органами (должностными лица­ми) и гражданами, общественными объединениями, государствен­ными и негосударственными предприятиями и учреждениями, на которых действующим правом возлагаются определенные адми­нистративно-правовые обязанности.

2. Отношения, которые складываются за рамками непосред­ственного управляющего воздействия, но связаны с его осущест­влением. Они имеют вспомогательное значение по отношению к первому – основному виду административно-правовых отноше­ний, что, однако, не умаляетих значимости. Так, исполнительные органы часто вступают в отношения друг с другом по поводу согла­сования различных вопросов либо для подготовки совместных уп­равленческих действий и т.п. Такого рода управленческие связи служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений (первый вид). В соответствии с известной формулой управления они выражают отношения типа «субъект – субъект» в отличие от первого вида отношений, которые полностью соответ­ствуют управленческим связям типа «субъект – объект».

Фактически речь идет об основных и неосновных управленчес­ких связях. Они получили в научной и учебной литературе по ад­министративному праву специфическое наименование, а именно: вертикальные и горизонтальные отношения. В основу такого их подразделения положен юридический характер взаимодействия их участников.

Какой смысл вкладывается в обозначение административно-правовых отношений вертикальными?

Вертикальные административно-правовые отношения наибо­лее характерны для сферы государственного управления, посколь­ку в наибольшей степени выражают содержание административ­но-правового регулирования, а также типичные для государствен­но-управленческой деятельности управленческие связи.

Суть их состоит в следующем: у одной стороны есть юридичес­ки властные полномочия, которых нет у другой стороны отно­шения. Это отношения, возникающие между соподчиненными сторонами.

Следовательно, в них отсутствует юридическое равенство сто­рон.

Властной стороной выступает, что закономерно, соответствую­щий субъект исполнительной власти, что позволяет ему осущест­влять непосредственное управляющее воздействие на поведение управляемых.

Власть есть власть, а потому исполнительная власть, реализуе­мая в административно-правовых отношениях, не утрачивает своей юридически властной природы в период перехода к рыноч­ным отношениям, когда стороны, выступающие в роли объектов управления, приобретают все больший объем оперативной само­стоятельности. Любые попытки игнорировать это объективно при­сущее ей качество неизбежно приводят к кризисным ситуациям (например, региональный сепаратизм, разрыв хозяйственных связей, ослабление государственной дисциплины и т.п.). Управлен­ческая вертикаль, выражаемая в административно-правовых от­ношениях, конечно, получает более мягкие формы своего выраже­ния, но при этом не утрачивает своей значимости.

Сам термин «управленческая вертикаль», предопределяющий наименование ряда административно-правовых отношений верти­кальными, предполагает разнообразные варианты выражения по­добных отношений. Обратим внимание на наиболее четко выра­женные из них.

1. Во всех вариантах вертикальных административно-право­вых отношений отчетливо проявляется ведущий показатель уп­равленческих связей, т.е. юридическое неравенство сторон. В руках управляющей стороны всегда сосредоточивается тот или иной объем юридически властных полномочий, только ей дающий возможность выступать в подобных отношениях в качестве субъ­екта государственно-управленческой деятельности.

2. Юридическое неравенство сторон вертикальных администра­тивно-правовых отношений находит свое выражение в юридичес­кой зависимости одной стороны от другой. Это следствие того, что только управляющая сторона наделена полномочиями решать все вопросы, возникающие в управляемой сфере.

3. Неравенство сторон в вертикальных административно-пра­вовых отношениях предполагает подчинение одной стороны («объект управления») другой стороне («субъект управления»). Имеется в виду волевое подчинение.

4. Подчиненность (соподчинение) в вертикальных администра­тивно-правовых отношениях выражается по-разному, хотя нера­венство сторон в юридическом смысле сохраняется во всех случаях.

Наиболее четко выраженные варианты этой подчиненности следующие. Прежде всего необходимо иметь в виду так называе­мую организационную подчиненность. Она наиболее характерна для управленческой вертикали и проявляется в связях вышестоя­щих и нижестоящих звеньев. Проиллюстрировать такого рода связи можно на примере полномочий, осуществляемых Министер­ством природных ресурсов РФ. Так, оно руководит своими терри­ториальными органами, подведомственными организациями, контролирует их деятельность, создает, реорганизует и ликвиди­рует их, утверждает их положения и уставы, назначает и освобож­дает от должности их руководителей и т.п.

Иные варианты вертикальных административно-правовых от­ношений находят свое выражение за рамками организационной соподчиненности их участников. Так, они могут иметь место между несоподчиненными сторонами. Но и в подобных случаях одна из сторон в силу своей компетенции правомочна издавать юридические акты, обязательные для исполнения организацион­но не подчиненной ей другой стороной данного правоотношения.

Наиболее яркие примеры вертикальных административно-пра­вовых отношений подобного вида обнаруживаются в следующих случаях. Например, на многие министерства, государственные ко­митеты, надзоры и другие органы исполнительной власти возлага­ются координационные функции, имеющие межотраслевой харак­тер. Но координация, т.е. обеспечение согласованной деятельнос­ти в определенных конкретных сферах, практически невозможна без реализации юридически властных полномочий надведомст­венного характера, которыми наделяется исполнительный орган, выступающий в роли координатора.

Так, природоохранные органы РФ координируют деятельность иных исполнительных органов по вопросам охраны окружающей природной среды. Эти иные исполнительные органы им организа­ционно не подчинены. Тем не менее решения, принимаемые, на­пример, Государственным комитетом РФ по рыболовству, обяза­тельны (по вопросам рыболовства) для иных органов исполнитель­ной власти. А это свидетельствует о том, что и в данном случае проявляется определенная степень юридической (но не организа­ционной) подчиненности волеизъявлению органа-координатора.

Еще один пример. В сфере государственного управления в ши­роком масштабе осуществляется контрольно-надзорная деятель­ность, отличительным признаком которой является распростране­ние соответствующих юридически властных полномочий на тре­тьих лиц, т.е. на организационно неподчиненные объекты. Так, Федеральная энергетическая комиссия РФ при осуществлении надзора в сфере деятельности субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе вправе принимать решения и давать предписания, обязательные для органов исполнительной власти, а также организаций независимо от форм собственности и ведомственной подчиненности.

Наконец, граждане, общественные объединения, негосударст­венные формирования также организационно не подчинены орга­нам исполнительной власти. Однако последние наделены полномо­чиями, которые позволяют им адресовать этим субъектам свои юридически властные волеизъявления.

Таким образом, для вертикальных административно-право­вых отношений характерно осуществление в их рамках непосредственного управляющего воздействия и приоритетное значе­ние юридически выраженной воли одной стороны, т.е. субъекта государственно-управленческой деятельности.

Под горизонтальными же административно-правовыми от­ношениями понимаются только те, стороны которых фактичес­ки и юридически равноправны, т.е. в них отсутствует юридичес­ки властное повеление одной стороны, обязательное для другой.

Возможность их возникновения в сфере государственного уп­равления означает, что помимо специфических особенностей, про­изводных от властной природы государственно-управленческой деятельности, административно-правовое регулирование учиты­вает и общие закономерности действия права. Следовательно, да­леко не все здесь сводится к юридическому неравенству сторон, хотя, конечно, оно наиболее показательно именно для управлен­ческих общественных отношений.

Для того чтобы признать данное отношение горизонтальным, необходимо учитывать следующие важные обстоятельства. Преж­де всего должна отсутствовать любая форма юридической зави­симости одной стороны отношения от другой. При этом не следует забывать, что отсутствие соподчиненности сторон далеко не всегда тождественноих юридическому равенству. Значит, обязательно должно отсутствовать любое проявление юридической властнос­ти волеизъявлений одной стороны, адресованных другой.

Допускает ли механизм административно-правового регулиро­вания столь нетипичные для серы государственного управления отношения? Да, допускает, в результате чего наблюдается весьма специфическое сочетание вертикальности и горизонтальности. Так, несомненно горизонтальными являются процессуальные ад­министративно-правовые отношения. Особенно наглядна горизон­тальность подобных отношений, возникающих, например, между гражданами и исполнительными органами (должностными лица­ми) в случаях обжалования гражданином неправомерных дейст­вий субъектов государственно-управленческой деятельности; между гражданами, юридическими лицами и исполнительными органами в случаях, когда первые привлекаются к административ­ной ответственности; между гражданами и исполнительными ор­ганами при осуществлении лицензионного производства (имеется в виду выдача разрешений на занятие определенными видами де­ятельности) и т.п.

В приведенных, а также в иных аналогичных случаях налицо взаимные обязанности и права названных сторон, что является свидетельством их равноправного положения. Такой характер присущ всем отношениям, предметом которых является конкрет­ный административно-правовой спор либо удовлетворение субъек­тивных прав физических и юридических лиц в процессе государ­ственно-управленческой деятельности.

Но, и в этом состоит специфика административно-правовых от­ношений в целом, горизонтальность, предполагающая юридичес­кое равенство сторон, «не вечна». Она проявляется до определен­ного момента – до того, как полномочный субъект исполнитель­ной власти выносит одностороннее юридически властное реше­ние по предмету возникшего правоотношения. С этого момента горизонтальность уступает место вертикальности, перераста­ет в нее.

В итоге проявляются все те качества, которые характерны для механизма реализации исполнительной власти, а потому и явля­ются наиболее типичными именно для административно-право­вых отношений.

На этой основе вполне приемлем следующий вывод: горизон­тальные по своему характеру административно-правовые от­ношения могут складываться в качестве определенной предпо­сылки вертикальных отношений. Они, как правило, предшест­вуют им.

В таком понимании горизонтальными можно признать управ­ленческие отношения между находящимися на одном правовом уровне исполнительными органами (должностными лицами). К их числу, например, безусловно относятся связи двух или нескольких министерств по поводу осуществления совместных действий (на­пример, в целях подготовки принятия совместного нормативного акта, проведения совместного заседания коллегий, формирования межведомственных консультативных и совещательных органов и т.п.). Налицо чисто процедурный характер отношений подобно­го рода. Их участники равноправны. Затем, т.е. после принятия, например, совместного правового акта, что допускается админи­стративно-правовыми нормами, начинает действовать традицион­ная управленческая вертикальность. Совместно принятый акт яв­ляется односторонним (в юридическом смысле) волеизъявлением со всеми вытекающими из этого факта последствиями. При этом не имеет значения, по чьей инициативе был принят данный право­вой акт.

Таков механизм взаимодействия вертикальных и горизонталь­ных начал, проявляющийся в административно-правовых отно­шениях.

Следует также учитывать, что в настоящее время известное рас­пространение получают различного рода соглашения, которые, в частности, возможны и между субъектами исполнительной власти. Формой их выражения могут служить административно-право­вые договоры. Так, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федера­ции могут передавать им осуществление части своих полномочий и наоборот (ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ). Практика подобных со­глашений довольно распространена. Несомненно, что они заключа­ются равноправными партнерами. Однако проблема администра­тивных договоров пока еще теоретически не осмыслена должным образом, четкая их правовая регламентация отсутствует.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Каковы основные особенности административно-правовых отно­шений?

2. В чем находит свое выражение их вертикальный характер?

3. Могут ли административно-правовые отношения строиться на осно­ве юридического равенства их участников?